Krytyka przepisów regulujących szeroką sferę gospodarowania przestrzenią jest dość powszechna i nie ograniczyły jej zmiany będące wynikiem inicjatyw poselskich (patrz: PJ nr 6-7/2010). Nic dziwnego, że z narastającym zniecierpliwieniem oczekiwany jest zapowiadany wielokrotnie - od prawie trzech lat - projekt zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., powstający w Ministerstwie Infrastruktury. Wydawało się więc, że – także pod presją zmian generowanych poza tym resortem – upubliczniona wersja projektu ustawy o zmianach regulacji przestrzennych z dnia 19 maja br. uzyska poparcie niezbędne do dalszego, szybkiego postępowania legislacyjnego. Ten, znacznie opóźniony w stosunku do oczekiwań środowisk zawodowych i samorządowych, projekt z oczywistych względów sprowokował dyskusje i wywołał reakcje, których nie sposób nie zauważyć.

Krajowa Rada Izby Urbanistów 21 czerwca br. wystosowała obszerne pismo do podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury odpowiedzialnego za projekt. Urbaniści uznali jego ocenę za trudną i „niejednoznaczną”. Uznali też za niepokojące zaproponowanie znacznej ilości zmian do treści obowiązującej ustawy, których funkcjonowanie jest trudne do przewidzenia. W piśmie podtrzymano wcześniejsze stanowisko Izby: „najpierw nowelizacja ustawy istniejącej  a potem zmiana systemowa”, a za takową uznano opiniowany projekt. Postawiono też dwa ogólne wnioski dotyczące legislacji w sferze przestrzennej:

„- musi być zachowana zasada racjonalności gospodarowania przestrzenią (która jest dobrem ograniczonym), z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego;

- w specyficznej ekonomiczno-społecznej sytuacji Polski mogą być tymczasowo (oby jak najkrócej) dopuszczone narzędzia umożliwiające inwestowanie na terenach na których brak planów miejscowych.”

Izba Urbanistów jest przeciwna decyzjom o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale „rozumiejąc potrzebę funkcjonowania gospodarki i inwestowania w sytuacji braku planów miejscowych” opowiedziała się „za korektami obecnie funkcjonującego systemu, tak by zlikwidować lub zmniejszyć do minimum szkodliwe efekty decyzji.”

Krajowa Rada Izby Urbanistów uznała, że projekt zmian ustawy: „- nie wprowadza korzystnych zmian w systemie planowania przestrzennego; - nie prowadzi w widoczny sposób (…) do poprawy ładu przestrzennego; - nieuchronnie powoduje znaczne  konsekwencje finansowe dla samorządów terytorialnych oraz znacznie poważniejsze konsekwencje destabilizacji prawa przestrzennego; - nie prowadzi do skrócenia procesów inwestycyjnych,  a wręcz odwrotnie - przedłuży je;- jest nieczytelny, niejednoznaczny, niespójny i nadmiernie skomplikowany; - istnieje możliwość skorygowania istniejącej ustawy zapewniająca likwidację ( lub minimalizację) jej ułomności.”

W konkluzji pisma do wiceministra Dziekońskiego urbaniści wyrazili przekonanie, że „w trosce o dobro społeczne i ład przestrzenny kraju należy od przedstawionego projektu odstąpić.” 

1 lipca nad resortowym projektem zmian ustawy o pizp obradował organ doradczy Ministra Infrastruktury – Główna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna. Członkowie GKU-A otrzymali do wiadomości stanowisko Krajowej Rady Izby Urbanistów, ale przede wszystkim – do dyskusji – projekt opinii Komisji opracowany przez specjalnie powołany zespół roboczy. Wielu członków GKU-A należy do Izby Urbanistów, jest ona w Głównej Komisji formalnie reprezentowana. Ponieważ projekt opinii przedstawiony przez zespół roboczy nie zawierał tak radykalnych konkluzji jak stanowisko Izby, w pierwszej kolejności dyskutowano nad tym, czy – zgodnie ze stanowiskiem Izby – należy „od przedstawionego projektu odstąpić.” Jak się okazało, był to pogląd zdecydowanie mniejszościowy. Zwyciężyła opinia o celowości dalszych prac nad projektem resortowym, z zastrzeżeniem konieczności wprowadzenia do niego istotnych zmian. W konsekwencji omawiano projekt zespołu roboczego, modyfikując niektóre jego sformułowania, m. in. po uzyskaniu wyjaśnień wiceministra Dziekońskiego, dotyczących postulowanych niezbędnych zmian.

Główna Komisja w przyjętej opinii konsekwentnie nawiązuje do swych poprzednich stanowisk ws. wcześniejszych resortowych projektów zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności do opinii z października 2008 r. Uznano, że resort proponuje „strukturalną zmianę systemu planowania przestrzennego”, której „istotą jest wprowadzenie dwóch równoległych mechanizmów kontroli i sterowania zmianami związanych z dwoma rodzajami planistycznych aktów prawa miejscowego. Pierwszy mechanizm opiera się na sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są podstawą do wystąpienia o pozwolenie na realizację inwestycji. W ramach drugiego sporządza się lokalne przepisy urbanistyczne, które są podstawą do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie Urbanistycznego Planu Realizacyjnego (UPR), a ten dopiero jest podstawą do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Do czasu sporządzenia lokalnych przepisów urbanistycznych podstawą do wydania decyzji są krajowe przepisy urbanistyczne. Istotne jest, że każda pozytywna decyzja dla poważniejszej inwestycji musi być zgodna ze studium ­- może być wykonana dopiero po uchwale rady gminy o jej zgodności ze studium – oraz, że wymusza się uchwalenie lokalnych przepisów urbanistycznych dla obszaru objętego UPR. Brak zgodności wniosku o taką decyzję ze studium wywołuje przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.” 

Główna Komisja pozytywnie ocenia wysiłek autorów projektu zmian wzmacniający rolę studium gminnego. „Projekt ustawy jednak nie upraszcza i nie usprawnia „procedur planistycznych”, wręcz je komplikuje. (…) Główna Komisja uważa za ogólnie korzystną widoczną „ewolucję” projektu (w porównaniu z wcześniejszymi propozycjami Resortu), oraz te wszystkie propozycje, które zmierzając do zwiększenia kontroli planistycznej - wprowadzają nowe, potrzebne instrumenty – takie jak normatywy urbanistyczne, wzmocnienie roli komisji urbanistyczno – architektonicznych i wprowadzenie instytucji mediatora. Projekt likwiduje „decyzję o warunkach zabudowy”, korupcjogenną i promującą „rozlewanie się” miast (…).”

Komisja odniosła się do kontekstu legislacyjnego, w którym przygotowywany jest projekt. „Ponownie, podobnie jak jesienią 2008 r., Główna Komisja została postawiona przed zadaniem trudnym do wykonania w obecnej fazie procesu legislacyjnego dotyczącego przedmiotowego projektu, w sytuacji wprowadzania do ustawy o pizp zmian poprzez uchwalanie innych ustaw, i to zarówno z inicjatywy innych resortów – stosunkowo niewielkich (ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw), jak i z inicjatywy komisji parlamentarnych – zmian poważnych i niespójnych, zarówno z wcześniej wspomnianymi zmianami „resortowymi”, jak i zmianami proponowanymi w przedmiotowym projekcie (druk sejmowy nr 3029, tj. – ustawa z dnia 20 maja 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nota bene fragmentarycznie zmienionej przez Senat). Te prace legislacyjne nie są skoordynowane, np. zmiana ustawy o ochronie zabytków… wzmacnia rolę konserwatorów zabytków w niektórych procedurach dot. przygotowania inwestycji, podczas gdy „ustawa sejmowa” – osłabia ją…; omawiany projekt ustawy eliminuje decyzje o warunkach zabudowy, ustawa w druku sejmowym nr 3029 – ułatwia ich wydawanie i zastępowanie nimi planów miejscowych. Projekt ustawy nie próbuje opanować skutków niekontrolowanego rozwoju wynikającego z kolejnych ustaw (…) osłabiających lub wręcz likwidujących planowanie miejscowe (podtrzymanie fakultatywności planowania miejscowego, niedostateczny zakres obowiązku planistycznego, wprowadzenie bez odpowiedniego zabezpieczenia a tym samym rozwój patologicznego funkcjonowania decyzji o WZ i zasady dobrego sąsiedztwa). Proponowane w projekcie ustawy mechanizmy wymuszające koncentrację zabudowy, na przykład zasady jej kontynuacji, są zdecydowanie za słabe, biorąc zwłaszcza pod uwagę rozmiary patologii przestrzennej w Polsce. Projekt ustawy pozwala na inwestowanie bez planu i przepisów urbanistycznych na podstawie UPR w dowolnej części obszaru zurbanizowanego”.

Główna Komisja uznała, iż – podobnie jak to było z poprzednimi wersjami projektu nadal – „Trudno ocenić, czy projekt rzeczywiście „wprowadza zachęty do uchwalania planów miejscowych, przywracając w dużym zakresie fakultatywność rencie planistycznej dokonując zmian w przepisach dotyczących podatku od nieruchomości na terenach objętych planami”. (…) Należy rozważyć - przykładowo - wprowadzenie (…) opłat planistycznych przy wydawaniu pozwoleń na budowę. Potrzebne jest równoległe wprowadzenie podatku od wartości przygotowanych do inwestowania nieruchomości.”

Uznano że „Aktualne są wcześniejsze uwagi Głównej Komisji: która wielokrotnie i bezskutecznie zwracała uwagę, że „przy tworzeniu nowych przepisów i nowych rozwiązań prawnych, powinny być wykorzystane wnioski z orzecznictwa dotyczącego obowiązującego obecnie prawa, a w tym celu niezbędne jest przeprowadzenie stosownej analizy dotychczasowego orzecznictwa.” Uwzględnienie wniosków z tej analizy powinno doprowadzić do takiej redakcji przepisów, która zasadniczo ograniczy zbyt częste w ostatnich latach przypadki interpretowania w procesie orzecznictwa przepisów regulujących zasady planowania przestrzennego niezgodnie z „duchem” ustawy, intencjami ustawodawcy, a nawet literą przepisów, zwłaszcza tych o ogólniejszym – „ideowym” - charakterze.”

Główna Komisja zarekomendowała „dopracowanie i przyjęcie jako dokumentu rządowego „krajowej polityki architektonicznej”, która może być cennym instrumentem koordynacji procesów legislacyjnych dotyczących problemów przestrzennych i społecznych. Jej brak negatywnie odróżnia Polskę od wielu krajów UE, co należy ocenić krytycznie zwłaszcza wobec zbliżającej się polskiej prezydencji.”

Główna Komisja – odmiennie niż Krajowa Rada Izby Urbanistów – uznała  opiniowany projekt Ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (wersja 19 maja 2010 r.) za propozycję lepszą niż dotychczasowe propozycje legislacyjne oraz projekty zmian regulacji dot. planowania przestrzennego sformułowane poza Resortem. Główna Komisja rekomenduje, aby projekt ten stanowił podstawę dalszych prac legislacyjnych, pomimo szeregu zgłoszonych wątpliwości i zastrzeżeń zawartych w niniejszej Opinii.”

Ta dość pozytywna opinia ma w istocie charakter warunkowy, gdyż jednocześnie GKU-A  zarekomendowała „aby w dalszych pracach legislacyjnych wzięte zostały pod uwagę zastrzeżenia i rekomendacje zawarte w niniejszej Opinii oraz wprowadzone zostały trzy zasadnicze zmiany do projektu ustawy:
 
- na obszarze urbanizacji podstawą pozwolenia na budowę winny być plany miejscowe lub uproszczony plan miejscowy (refinansowany przez zainteresowany podmiot) sporządzany w zgodzie ze studium i krajowymi przepisami urbanistycznymi przed wydaniem decyzji administracyjnych. Skutki finansowe i prawne uproszczonego planu miejscowego winny obciążać tychże zainteresowanych;

- podstawą zmiany przeznaczenia gruntów w granicach miast (i – jak obecnie – poza nimi) winny być plany miejscowe, w konsekwencji strategicznych decyzji w tej sferze zapisanych w zaktualizowanych studiach gminnych;

- „krajowe przepisy urbanistyczne” powinny wyrażać politykę urbanistyczną państwa, być podstawą oceny jakości studium i wzmacniać pozycję kontrolną wojewody (nie mogą zastępować planów). „Krajowe przepisy urbanistyczne” powinny w większym zakresie określić minimalne standardy zagospodarowania przestrzennego decydujące o jakości życia lokalnej społeczności i obywatela. Krajowe przepisy urbanistyczne nie mogą stanowić prawa do zagospodarowania terenu.”

Główna Komisja wyraziła przy tym pogląd, że „uwzględnienie proponowanych zmian jest jednym z podstawowych warunków, aby uchwalony projekt ustawy przyniósł oczekiwaną poprawę funkcjonowania systemu gospodarki przestrzennej w Polsce, zwłaszcza w sferze planowania przestrzennego.”  

Tak więc członkowie GKU-A uznali, że dyskutowane zmiany obecnej ustawy o pizp lepiej wprowadzić później – po ich dopracowaniu - niż wcale... Opinia Głównej Komisji została przekazana Ministrowi Infrastruktury 5 lipca.

źródło: Property Journal 8-9/2010