A literalnie „rzecz ujmując” – czy i jak organa gmin samorządowych zaspokajały specyficzną (niewątpliwie b. ważną, bo wskazaną przez ustawodawcę jako pierwszą w kolejności !) zbiorową potrzebę ich wspólnot na ład przestrzenny… 

Gwoli uczciwości (w tym zakresie) należałoby raczej mówić, co najwyżej, o rocznicy 15., ponieważ transformacja w sferze gospodarowania przestrzenią znacznie się opóźniła w stosunku do transformacji ustrojowej. Gminy samorządowe otrzymały narzędzia prawne adekwatne (?) do zmiany swojego ustroju w roku 1990 dopiero pięć lat później, bo ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 1 stycznia 1995 r. Wiele gmin korzystało więc w pierwszej kadencji z narzędzia otrzymanego w spadku po poprzednim ustroju, czyli z ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.

W tej ustawie termin „ład przestrzenny” nie występuje, a jej wnikliwy czytelnik może znaleźć jedynie – zbliżony do tego pojęcia – następujący przepis: „Art. 3. Planowanie przestrzenne powinno uwzględniać: (…) 4) wymagania w zakresie porządku zabudowy, zapewniające właściwe warunki użytkowe i estetyczne w przestrzennym zagospodarowaniu obszarów;”. 

To zapewne ten przepis łączący wymagania „porządku zabudowy” z „właściwymi warunkami użytkowymi i estetycznymi” spowodował, że sporządzane i uchwalane do końca 1994 r. – już przez organa „odrodzonego” samorządu gminnego – plany miejscowe różniły się od siebie dość znacząco, gdyż, jak wiadomo, walory użytkowe i estetyczne to pojęcia wysoce subiektywne. A do tego – jak to ujął już po latach (podczas I Kongresu Urbanistyki Polskiej w Gdańsku, w 2003 r.) pewien znany teoretyk architektury i urbanistyki współczesnej – „ładna dziewczyna nie musi jednocześnie być porządna…”.

Tak więc, miejscowe plany ogólne zagospodarowania przestrzennego, które powstawały w tamtych latach dla całych miast i gmin, (i na ogół świetnie się miały aż do końca 2003 roku, ponieważ nie rodziły prawie żadnych formalnych zobowiązań prawnych i finansowych), były niewątpliwie wysoce użyteczne dla władz gmin i bardzo im się podobały. Zwykle też, ze względu na swoją swoiście rozumianą „elastyczność”, nie były one efektywnym narzędziem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – niezdefiniowanego przecież aż do 27 marca 2003 roku (sic !) w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz raczej przyczyną jego (nie?)świadomej destrukcji.

Pomimo, że już od marca 1990 r. gminy były zobowiązane zaspokajać zbiorowe potrzeby swych wspólnot w sferze ładu przestrzennego, to przecież ich rady, do których wyłącznej właściwości należy m.in. „uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego”, nie musiały z mocy jakiejkolwiek ustawy wiedzieć co oznacza ów tajemniczy „ład przestrzenny”. W konsekwencji mogły traktować go bardzo subiektywnie i bez głębszej refleksji w tym zakresie uchwalać plany miejscowe podsuwane im przez wójtów, burmistrzów i prezydentów oraz ich „służby planistyczne”…

Być może zresztą wspólnoty samorządowe żadnych zbiorowych potrzeb co do ładu przestrzennego nie artykułowały, albo też artykułowały je w sposób niespójny, niewyrazisty, żeby nie użyć określenia „chaotyczny” ?  Tej sytuacji nie zmieniło wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jako że i w niej nie podano definicji ładu przestrzennego !
I pomimo że w art. 1 ust. 2  napisano m. in. że: „2. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, (…)”, to w ustępie poprzednim można przeczytać: „1. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym(…), określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań,(…)”. Jednak wówczas to pojęcie było także wysoce nieostre…

Konstytucyjny obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne, kierując się „zasadą zrównoważonego rozwoju”, wprowadzono w połowie 1997 roku, zaś sam „zrównoważony rozwój” ustawowo określono dopiero w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.  Zaś termin „ład przestrzenny” zdefiniowano w końcu w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o pizp [Art.2 Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;]. Pomijając swoistą „ezopowość” tej definicji, trzeba przyznać że zbiór uwarunkowań i wymagań, których uwzględnienie winno składać się na „ład przestrzenny”, jest już o wiele bogatszy niż w odniesieniu do „porządku zabudowy” z 1984 r. Można to zresztą zrozumieć, zważywszy jakie to były „trudne czasy” i jak wiele się zmieniło przez prawie dwie dekady…

Opisana sytuacja wykazuje jednak, że przez 13 lat swego funkcjonowania, obarczone ustawowym obowiązkiem zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych w sferze ładu przestrzennego – jako składnika swego pierwszego „zadania własnego” – organa samorządu gminnego nie dysponowały ustawową wykładnią tego, dla wielu samorządowców dość abstrakcyjnego, pojęcia. Co więcej – na podstawie ówczesnych nieprecyzyjnych przepisów dotyczących planowania przestrzennego – mogły tę sferę traktować wysoce subiektywnie !

Należy zważyć, że – pomimo reformy ustrojowej z 1990 r. - do końca 2003 r. większość gmin i miast była pokryta planami miejscowymi sporządzonymi przeważająco na podstawie przepisów z 1984 r., które pojęcia ładu przestrzennego nie definiowały oraz - tylko w niewielkim zakresie – na podstawie przepisów z 1994 r., które o nim zaledwie wspominały.

Trudno się więc dziwić, że owego dramatycznego zaniedbania spowodowanego bez wątpienia wskazaną luką  prawną (bo przecież ich /chęci/ działań w „dobrej wierze” dla zaspokajania zbiorowych  potrzeb wspólnot nie sposób kwestionować !), nie zdołano nadrobić przez zaledwie niecałych 7 lat (nawet jeśliby w tej dziedzinie były bardzo „tłuste”…), czyli od wejścia w życie ustawy o pizp, tj. od 11 lipca 2003 r., z ową „wakującą” definicją…

Niestety, lata te były raczej „chude”, bo „urodzaj planistyczny” wystąpił w niewielu miastach i gminach. Do tego owe zróżnicowane zbiory planów miejscowych, w swym uśrednionym  statystycznym wskaźniku „pokrycia”, są mocno skażone „plonami planistycznymi” ustawy z 1994 r. Bardzo subiektywny, poparty „casusem warszawskim”, autorski szacunek pozwala określić ten „współczynnik skażenia” na ok. 50 – 60 %. Oznacza to, że co najmniej połowa (a zwykle więcej !) obowiązujących planów miejscowych  pochodzi z lat 1995 -2002/3 (ba, w niektórych miastach, ustawa z 1994 r. nadal jest podstawą do ich obecnego uchwalania - po latach leżakowania w sądach z powodu rozpatrywania protestów i zarzutów !).  

Co to może oznaczać w sferze ładu przestrzennego – patrz wyżej!  Co to oznacza praktycznie – wiedzą świetnie ci projektanci, którzy (często przy tym „zwodzeni” przez inwestora …) próbują „trafić” projektem budowlanym w enigmatyczno – elastyczne ustalenia planów miejscowych, które są dalekie od spełnienia aktualnych ustawowych wymagań dotyczących zakresu planu miejscowego. I pomimo obowiązku ustawowego, jakoś nie widać wielkiej fali ich aktualizacji... 

Jaki jest stan ładu przestrzennego w naszym kraju, czy też raczej stan permanentnego i pogłębiającego się nieładu, a więc chaosu przestrzennego – każdy widzi, i nie tyko – istnieją bowiem dość rzetelne i kompleksowe raporty na ten temat… Zgodnie z konstytucyjną zasadą subsydiarności, gminy samorządowe  uzyskały bardzo szerokie i chronione uprawnienia, ale także obowiązki - zadania własne. „Działalność  samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.” (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Czy w opisanej wyżej sytuacji prawnej dotyczącej ładu przestrzennego można gminom samorządowym zarzucić działania nielegalne, niezgodne z prawem, a także drastyczne zaniedbania co do nadzoru – właściwym organom administracji publicznej ? Czy też może założenie „subsydiarności” zostało nazbyt pochopnie zastosowane do sfery, z którą gminy samorządowe najwyraźniej nie są w stanie się uporać ? Czy gminny trud co do zaspokajania zbiorowych potrzeb ich wspólnot dotyczących ładu przestrzennego należy oceniać w perspektywie dwudziestoletniej, piętnastoletniej, a może zaledwie 6-7 letniej ? Czy w konsekwencji tej oceny – dla bardzo wielu miast i gmin zapewne negatywnej – lokalny samorząd powinien nadal odpowiadać za ład przestrzenny? To niewątpliwie dyskusja ze sfery „ustrojowej”, bo przecież treść art. 3 ust. 1 ustawy o pizp [1. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (…)  należy do zadań własnych gminy. ], to zaledwie odpowiednio przeredagowane i uściślone cytowane na wstępie przepisy ustawy o samorządzie gminnym, oczywiście podlane gęstym, konstytucyjnym sosem „subsydiarności”. 

A skoro tak, to należałoby w tej sprawie napisać całkiem inny tekst …

w Warszawie, marzec 2010 r.,

 w dwudziestą rocznicą ustawy o samorządzie gminnym

 

Grzegorz Buczek,   architekt,, wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich, EIN, SARP, były burmistrz i radny Dzielnicy – Gminy Ochota m. st. Warszaw, były radny powiatu warszawskiego i były pracownik samorządowy samorządów warszawskich

źródło: Property Journal  nr 4-5/2010