Autostrady w PPP, czy to uda się w Polsce?

Sektory publiczny i prywatny najlepiej współpracują w Wielkiej Brytanii. W Polsce współdziałanie dopiero się zaczyna. W formule PPP inwestycje są realizowane szybciej i wcale nie są droższe od państwowych. Takie plany ma też polski rząd. Ale od planów do wykonania - daleka droga. Bo ministrowie z jednej strony zapowiadają uruchomienie wielu projektów, z drugiej zaś rząd tnie budżetowe finansowanie. - Nie ma wyjścia, konieczne jest upowszechnienie realizacji inwestycji w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Dzięki temu budżet państwa jest odciążony, bo partnerzy prywatni są w stanie sami sfinansować budowę autostrad w pełnym standardzie. Wiele osób znajdzie pracę, co z kolei zmniejszy negatywne skutki kryzysu  W okresie kryzysu wiele krajów stawia na inwestycje w infrastrukturę, aby pobudzić gospodarkę.

Przykładem współdziałania rządu, lokalnych władz i prywatnych inwestorów jest też Hiszpania. Budowę autostrad inicjują w tam władze regionalne, a inwestycję i późniejsze koszty eksploatacji ponosi 13 konsorcjów, których udziałowcami są podmioty prywatne i władze lokalne. Władze centralne wspierają konsorcja kredytami, gwarancjami i przejęciem na siebie ryzyka kursowego. To rozwiązanie sprawiło, że Hiszpania ma już zupełnie przyzwoitą sieć autostrad, liczącą prawie 2500 km. Doskonale sprawdza się też chorwacki program budowy autostrad. W warunkach powojennych, przy dużo mniejszym wsparciu finansowym unii i w bardzo trudnym terenie, Chorwaci w ciągu ostatnich kilkunastu lat wybudowali około 1500 km autostrad.

PPP warto rozwinąć z jeszcze jednego powodu. Może być uzupełnieniem albo nawet alternatywą dla funduszy unijnych. Polska ma co prawda przyznane największe w Europie unijne dotacje na infrastrukturę (28 mld EUR na realizację programu Infrastruktura i Środowisko w latach 2007-13), ale kryzys i tu może nam dać się we znaki. Coraz więcej państw europejskich mówi bowiem o konieczności weryfikacji unijnego budżetu, a to może oznaczać, że jeśli nie będziemy szybko i sprawnie wykorzystywać przyznanych nam funduszy, to przejdą nam one koło nosa. Wykorzystanie pieniędzy unijnych jest jednak możliwe tylko wtedy, jeśli będziemy mogli zagwarantować wkład własny. Od partnerów prywatnych? A czemu nie.

W Europie zrealizowano ponad 20 takich projektów. Bruksela promuje zresztą realizację inwestycji w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego. Wraz z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym opracowała tzw. instrument gwarancji pożyczkowej dla projektów transeuropejskiej sieci transportowej. Dzięki temu partner prywatny może uzyskać od strony publicznej gwarancje minimalnego przychodu (200 mln EUR albo 10 proc. długu projektu). - Pozwala to na obniżenie kosztów, ponieważ partner prywatny ponosi mniejsze ryzyko i nie wymaga za nie wyższego wynagrodzenia. Tymczasem w Polsce wciąż nie słychać o włączaniu inwestycji unijnych w model PPP. Do tej pory właściwie nie działała ustawa o PPP. Obecna weszła w życie kilka miesięcy temu i może wreszcie na bazie nowego prawa PPP w inwestycjach unijnych zacznie funkcjonować.

Niezależnie od skomplikowanego prawa, projekty PPP często padają ofiarą tradycyjnego  myślenia, w którym przeniesienie ryzyka strat na partnera prywatnego jest automatycznie traktowane jako korzyść dla strony publicznej. Wiele osób wciąż jeszcze nie rozumie, że dobre negocjacje projektu publicznego to takie, w których obie strony odnoszą korzyści, a nie te, w których jedna strona wynegocjuje takie warunki, które pogrążą partnera. Naprawdę chodzi o to, aby projekt PPP był realizowany z korzyścią nie tylko dla stron, ale przede wszystkim zaspokajał potrzeby społeczne i był przyjazny użytkownikom.

Dobrą ilustracją tego problemu jest preferowany przez polskie władze system wynagradzania strony prywatnej w koncesjach autostradowych. Strona publiczna proponuje, aby partner prywatny finansował budowę autostrady, pobierał myto od kierowców, przekazywał je Krajowemu Funduszowi Drogowemu, który z kolei płacił mu będzie inną ustaloną stawkę za każdy pojazd, co pozwoli pokryć koszt budowy, utrzymania i remontów trasy. Ryzyko ruchu zostaje wiec przeniesione na stronę prywatną, co podraża koszty finansowania, a czasami, na przykład w okresach zwiększonej awersji banków do ponoszenia ryzyka, w ogóle uniemożliwia realizację projektu.
Alternatywnym rozwiązaniem byłoby płacenie koncesjonariuszowi z góry ustalonej opłaty ryczałtowej zapewniającej obsługę zaciągniętego finansowania, pokrycie kosztów utrzymania oraz godziwy zysk - tak zwana opłata za dostępność. Jednakże „gwarantowanie” prywatnemu partnerowi przez sektor publiczny określonego poziomu zysku w zamian za dobrze świadczoną usługę często budzi negatywne emocje. Niesłusznie. Dzięki temu modelowi Skarb Państwa nadal korzysta, ponieważ jego zaangażowanie finansowe jest rozłożone w czasie. Zapłata za koszty utrzymania i remontu nie powinna budzić kontrowersji, a zysk jest premią motywacyjną, zachęcającą prywatnego operatora do wykonywania prac w terminie i świadczenia usługi wysokiej klasy. Poza tym, gdyby partner publiczny sam sfinansował projekt, to za utrzymanie i remonty i tak musiałby zapłacić z kieszeni podatników.

Tyle teorii, w praktyce „za pięć dwunasta” okazało się, że nie ma żadnego prywatnego inwestora chętnego do zbudowania kluczowego odcinka A2. Ironią losu jest to, że wprawdzie PPP miało wielu przeciwników, ale wszyscy byli zgodni, że jeśli gdzieś nie zabraknie chętnych, to właśnie podczas przetargu na kluczowy odcinek A2.




Andrzej Panasiuk – do lutego br. wiceminister infrastruktury - Moim zdaniem, niezbędny jest udział obu sektorów i uważam, że najlepiej przygotowanym do tego ośrodkiem jest Urząd Zamówień Publicznych jako organ administracji publicznej. Żeby powiązać te podmioty, można na wzór Rady Zamówień Publicznych stworzyć Radę Partnerstwa Publiczno-Prywatnego. Bazując na możliwościach UZP, rada przygotowywałaby analizy, raporty, wskazywała dobre praktyki. W jej skład mogliby wejść przedstawiciele ministerstw infrastruktury, finansów, gospodarki i rozwoju regionalnego, a z drugiej strony reprezentanci sektora prywatnego.