Instytucja wywłaszczenia nieruchomości, która kształtowała się na przestrzeni wieków, zawsze jako przesłankę uprawniającą do odebrania prawa własności wskazywała cel publiczny, czasem tylko inaczej określany.
Kodeks Napoleona, który wszedł w życie w Księstwie Warszawskim w 1808r., stanowił, że nikt nie może być zmuszony do odstąpienia swej własności, chyba że odebranie następuje na użytek publiczny. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, dopuszczało wywłaszczenie nieruchomości wyłącznie ze względów wyższej użyteczności. Dekret Rady Ministrów o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., już w samym tytule wskazywał, że wywłaszczenie następowało na cele użyteczności publicznej. 
 
Obecnie Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Możliwość przymusowego odebrania prawa własności wynika także z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W związku z powyższym inna zasada konstytucyjna – zasada ochrony własności – wyrażona w art. 21 ust. 1, zobowiązująca RP do ochrony własności i prawa do dziedziczenia, nie może mieć charakteru bezwzględnego. Stanowisko to podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P. 5/99, publ. OTK ZU 2000/2 poz. 60. Stwierdził on również, że wywłaszczenie, rozumiane jako przymusowe odjęcie prawa własności, obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością określenia celu publicznego, jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania.
 
Konstytucja choć mówi o celu publicznym, jako przesłance prawidłowego wywłaszczenia nieruchomości, to jednocześnie go nie definiuje. Stąd niezbędne jest poszukiwanie tego pojęcia w innych ustawach. Główne źródło w tym zakresie stanowi art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (otwarty katalog celów publicznych).
Zgodnie z treścią tego artykułu za cel publiczny należ uznać: wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Cel ten dotyczy szeroko rozumianego transportu, ważnego z punktu widzenia ogółu społeczeństwa. 
 
Drogę publiczną definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiąc, że jest nią droga zaliczana na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne, ze względu na funkcję w sieci drogowej, dzielą się na cztery kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.
 
Celem publicznym jest wydzielenie działki pod drogi publiczne i drogi wodne. Podział nieruchomości jest unormowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Z kolei, definicja śródlądowej drogi wodnej określona została w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Są nią śródlądowe wody powierzchniowe, na których, z uwagi na warunki hydrologiczne oraz istniejące urządzenia wodne, możliwy jest przewóz osób i towarów statkami żeglugi śródlądowej. Celem publicznym w rozumieniu omawianego przepisu jest także budowa, utrzymanie oraz wykonanie robót budowlanych dróg publicznych, obiektów i urządzeń transportu publicznego, czyli np. dworców kolejowych, autobusowych czy portów lotniczych, a także budowa, utrzymanie oraz wykonanie łączności publicznej i sygnalizacji. W związku z tym, celem publicznym będzie np. budowa stacji telefonii komórkowej, która miałaby zostać wykorzystana jako inwestycja prywatna w celu o charakterze zarobkowym – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1276/2008 (niepubl.). 
 
Kolejnym celem publicznym wskazanym w art. 6 pkt 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie. Zgodnie z ustawą z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym linia kolejowa, wchodząca w skład infrastruktury kolejowej, jest to droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nią gruntami, przy czym przez przyległy pas gruntu należy rozumieć grunty wzdłuż linii kolejowej, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego.
 
Celem publicznym jest także budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2). Przepis ten należy interpretować w kontekście ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, według której przesył jest to transport zarówno paliw gazowych oraz energii elektrycznej sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczenia do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych, jak i paliw ciekłych siecią rurociągów oraz ciepła siecią ciepłowniczą do odbiorców przyłączonych do tej sieci. Siecią przesyłową jest sieć gazowa wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczna najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego. Z kolei przez dystrybucję należy rozumieć transport paliw gazowych oraz energii elektrycznej sieciami dystrybucyjnymi w celu ich dostarczenia odbiorcom a także rozdział paliw ciekłych do odbiorców przyłączonych do sieci rurociągów oraz rozdział ciepła do odbiorców przyłączonych do sieci ciepłowniczej. Siecią dystrybucyjną o której mowa, będzie sieć wysokich, średnich, niskich ciśnień, z wyłączeniem sieci kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczna wysokich, średnich i niskich ciśnień, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego. Zarówno przesył jak i dystrybucja nie dotyczy sprzedaży paliw lub energii, przez którą należy rozumieć bezpośrednią sprzedaż przez podmiot zajmujący się wytwarzaniem lub odsprzedażą paliw lub energii przez podmiot zajmujący się ich obrotem, tj. handlem hurtowym lub detalicznym.
 
Następny przepis wskazany w pkt 3 art. 6 ugn nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, bowiem stanowi on, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Cel ten został wyodrębniony ze względu na podstawowe potrzeby życiowe ludności związane z doprowadzaniem wody i odprowadzania ścieków.
 
W pkt 4 art. 6 ugn został wyodrębniony cel publiczny ze względu na ochronę środowiska i ochronę przed powodzią. Przepis ten stanowi, że celem publicznym jest budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na ustawę z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, która określa szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stanowiących cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawę tą należy zaliczyć do tzw. specustaw, bowiem zawiera ona przepisy szczególne dotyczące procedury wywłaszczeniowej. Została ona uchwalona w wyniku powodzi, które miały miejsce w maju 2010 r. Specustawa przeciwpowodziowa do budowli przeciwpowodziowych zalicza kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską – wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.
 
Nadto, celem publicznym jest także opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – art. 6 pkt 5 ugn. Zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełami człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
 
Kolejnym celem publicznym określonym w pkt 5a art. 6 ugn jest ochrona Pomników Zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego. Zgodnie z ustawą z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady Pomnikami Zagłady są tereny, na których położony jest Pomnik Męczeństwa w Oświęcimiu, Pomnik Męczeństwa na Majdanku, Muzeum "Stutthof" w Sztutowie, Muzeum Gross-Rosen w Rogoźnicy, Mauzoleum Walki i Męczeństwa w Treblince, Muzeum Martyrologiczne - Obóz w Chemie nad Nerem, Muzeum Byłego Obozu Zagłady w Sobiborze, były Obóz Zagłady w Bełżcu. Ochrona Pomników Zagłady podług tej ustawy polega na tworzeniu ich stref ochronnych oraz wprowadzaniu na tym obszarze mi. in. szczególnych zasad budowy obiektów budowlanych, tymczasowych obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych a także wywłaszczenia nieruchomości.
 
Celem publicznym jest także budowa i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych zakładów zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych, pod warunkiem, że będą spełniać funkcję publiczną/społeczną a nie prywatną/komercyjną.
Do kategorii celu publicznego zaliczyć należy także poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową.
Celem publicznym, określonym w art. 6 pkt 9 ugn, będzie także zakładanie i utrzymanie cmentarzy, który jest zadaniem własnym gminy. Należy stwierdzić, że nie każdy teren będzie się nadawał do założenia cmentarza. Będzie nim mógł być teren, który jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z takim przeznaczeniem.
 
Zgodnie z treścią art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest także inny cel publiczny niż wymieniony w pkt 1-9 tegoż przepisu, określony w innej ustawie. Przy interpretacji tego przepisu pojawiają się liczne wątpliwości dotyczące tego, czy cel publiczny wymieniony w innych ustawach powinien bezpośrednio wskazywać na art. 6 pkt 10 ugn czy wystarczy jeżeli cel takowy będzie miał charakter publiczny.
Stanowczą postawę co do określenia celu publicznego w innych ustawach niż ustawa o gospodarce nieruchomości przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 2000r. sygn. akt SA/Bk 901/99, publ. OSP 2001/4 poz. 6. Stwierdził on, iż wywłaszczenie nieruchomości na inne cele niż określone w art 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli na cele przewidziane w art. 6 pkt 10 tej ustawy, jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy z przepisu innej ustawy expressis verbis wynika, że dla realizacji określonego w niej celu publicznego może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. W związku z powyższym można stwierdzić, że innym celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 10 ugn, będą np.: przedsięwzięcia o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, wydzielenie gruntów w celu realizacji miejscowego planu odbudowy w rozumieniu ustawy z dnia 11 sierpnia 2011r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, czy inwestycje w zakresie terminalu oraz inwestycje towarzyszące w rozumieniu ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
 
W tym opracowaniu nie zostały określone wszystkie cele publiczne, które mogłyby stanowić podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. Poszukiwanie tego celu musi odbywać się w aktach prawnych rangi ustawy. Z całą pewnością w przyszłości będą pojawiać się nowe formy celu publicznego, w zależności od potrzeb ustawodawcy.
 
Robert Naborczyk
 
źródło: Property Journal 10-11/2012