Projekt ustawy, w dotychczasowym kształcie, wydaje się być regulacją przypadkową. Zamiast implementować dyrektywę usługową w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, przygotowano nową, fragmentaryczną i niestety chaotyczną.
Niekompletny słowniczek i brak katalogu usług, do których ustawy się nie stosuje, a zwłaszcza dziwna definicja działalności usługowej powodują, iż projekt ten powinien być przedmiotem dalszych prac i dyskusji. Rozwiązania w nim zaproponowane są innowacyjne, lecz opisano je w sposób mało konkretny. Najwięcej wątpliwości i pytań powstaje wokół elektronicznego punktu kontaktowego, jego funkcjonowania, składania wniosków opatrzonych elektronicznym podpisem, terminów załatwiania spraw.

Dyrektywa usługowa powinna być wdrożona do legislacji państw unijnych do końca bieżącego roku. Mamy zatem jeszcze niecałe pół roku, aby przyjąć ostateczną wersję ustawy, a także rozporządzenia wykonawcze, oraz zmienić obowiązujące.

Podstawowym celem dyrektywy jest stworzenie konkurencyjnego rynku usług. Osiągnięcie tego celu uzależnione jest od definitywnego usunięcia licznych barier na rynku wewnętrznym. Bariery dotyczą wielu rodzajów działalności usługowych na wszystkich ich etapach. Wynikają one z niepewności prawnej, częstych zmian przepisów, braku ich przejrzystości, zbyt dużej ilości regulacji, niejednoznacznej i niestabilnej linii orzeczniczej sądów, brakiem rzeczywistej odpowiedzialności finansowej i osobistej urzędników za wydane decyzje administracyjne i brakiem wolności gospodarczej. Usunięcie barier prawnych na drodze do ustanowienia prawdziwego rynku wewnętrznego jest sprawą priorytetową w osiąganiu celu wyznaczonego przez Radę Europejską w Lizbonie, dotyczącego poprawy zatrudnienia, spójności społecznej i osiągnięcia stałego wzrostu gospodarczego.

Usługi to przecież motor wzrostu gospodarczego stanowiący 70% PKB i zapewniający zatrudnienie w większości Państw Członkowskich.
  
Dyrektywa Parlamentu i Rady o usługach na Rynku Wewnętrznym ustanawia ogólne ramy prawne, które są korzystne dla szerokiej gamy usług, a jednocześnie uwzględnia specyficzne cechy każdego rodzaju działalności lub zawodu oraz ich system regulacji. Ramy te są oparte na dynamicznym i selektywnym podejściu, które polega na usunięciu w pierwszej kolejności barier, które można zlikwidować szybko, a w przypadku innych na uruchomieniu procesu oceny, konsultacji, komplementarnej harmonizacji specyficznych kwestii, umożliwiającej postępową i skoordynowaną modernizację krajowych systemów regulacyjnych w zakresie działalności usługowej, co jest niezbędne dla osiągnięcia prawdziwego wewnętrznego rynku usług do roku 2010.

Owa koordynacja krajowych systemów ustawodawczych ma gwarantować wysoki stopień integracji prawnej oraz wysoki poziom ochrony celów leżących w ogólnym interesie – w szczególności ochrony konsumentów, czego niestety po analizie dokumentów przygotowanych w resorcie gospodarki nie można dostrzec.
  
W przypadku niektórych usług, w szczególności tych dotyczących nieruchomości czy działalności, które mogą nieść ze sobą zagrożenia dla bezpieczeństwa zasobów majątkowych osób fizycznych, obowiązki wobec usługodawcy w dużym stopniu schodzą na drugi plan, a zasadniczego znaczenia nabierają ich obowiązki wobec obywatela, konsumenta.
Tej troski o interes ekonomiczny konsumentów, o usługi nieruchomistów, jak określa prof. Kałkowski, w zakresie zarządzania nieruchomościami, pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oraz rzeczoznawstwa majątkowego – czyli usługi dotyczące mienia znacznej wartości - projekt ustawy horyzontalnej nie zawiera.

W trosce o konsumentów organizacje: Polska Federacja Rynku Nieruchomości, Polska Federacja Stowarzyszeń Zarządców Nieruchomości, Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz Polska Federacja Zarządców Nieruchomości, działając wspólnie opracowały koncepcję „punktu kontaktowego” zgodnie z preambułą dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu i Rady z dnia 12 grudnia 2006r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym.

„Punkt kontaktowy”  będzie kompleksowym podmiotem instytucjonalnym z punktu widzenia usługodawców tak, aby nie musieli oni zwracać się do kilku właściwych władz lub organów w celu zebrania wszelkich potrzebnych informacji i podjęcia wszystkich niezbędnych kroków związanych z ich działalnością usługową.

Opracowując koncepcję „punktów kontaktowych” cztery organizacje nieruchomistów przygotowały rozwiązanie, w którym na mocy delegacji ustawowej zawartej w projekcie ustawy o działalności usługowej – będą występować do Rady Ministrów za pośrednictwem Ministerstwa Gospodarki o przydzielenie „punktowi kontaktowemu” pewnych kompetencji decyzyjnych, np. powierzenie obowiązków związanych z rejestracją lub wydawania zezwoleń w prostych sprawach.

Prawo wspólnotowe nie reguluje znaczących obszarów z zakresu otoczenia przedsiębiorstw i rynku nieruchomości. Jest więc tak, że to od polskiego rządu nadal będzie zależało, jak przyjazne dla aktywności gospodarczej będą regulacje krajowe i czy w rezultacie otoczenie biznesu będzie zachęcało do inwestowania w Polsce, ale również, czy zostanie zachowana minimalna ochrona konsumenta na rynku nieruchomości.

Stosowanie administracyjnej regulacji zawodów nieruchomistów uzasadnione jest koniecznością generalnej ochrony usługobiorców przed szkodami, jakie mogłyby wyrządzić osoby wykonujące określone zawody, gdyby nie miały stosownych kwalifikacji i umiejętności oraz gdyby nie wykazywały się należytą starannością.
W szczególności chodzi o bezpieczeństwo zasobów finansowych oraz majątkowych osób fizycznych i podmiotów gospodarczych oraz o ochronę ich praw cywilnych. W przypadku wyżej wymienionych zawodów regulacja administracyjna ma więc charakter prewencji i jako taka powinna nadal służyć ochronie konsumenta.
 
Jeżeli odstąpimy od licencji czyli wymagań kwalifikacyjnych ochrona konsumentów pozostanie w sferze deklaracji.

Pośrednik, rzeczoznawca czy zarządca pracuje bezpośrednio z klientem po zawarciu umowy. Specyfiką zawodów na rynku nieruchomości jest osobista odpowiedzialność za wykonaną usługę i potwierdzający ją podpis. Klient, który korzysta z usługi pośrednika, zarządcy czy rzeczoznawcy – w razie, gdy nie zostanie ona prawidłowo wykonana – traci nie tylko pieniądze zapłacone za usługę (te jeszcze można odzyskać), ale niekiedy znacznie więcej, bo koszt usługi to najwyżej kilka procent majątku, którego dana usługa dotyczy. Jeżeli do tych zawodów będzie miał dostęp każdy, bez potwierdzonych kwalifikacji, nie zobowiązany do przestrzegania standardów zawodowych – klienci mogą ponieść ogromne straty nie tylko z powodu nieuczciwości, ale z braku wiedzy usługodawcy. Każdy taki przypadek szkodzi wizerunkowi zawodu i tym, którzy swoją wiedzę zdobywali latami. Tak już jest, że negatywne doświadczenia silniej się rozprzestrzeniają niż pozytywne.

Dyrektywa dostrzegła problem ochrony konsumenta. Występujące w niej pojęcie „nadrzędnego interesu publicznego” obejmuje między innymi ochronę konsumentów. Te właśnie nadrzędne względy mogą uzasadniać stosowanie systemu wymagań, a nawet ograniczeń. Dyrektywa stawia jednak warunek, że nie będzie dyskryminacji danego usługodawcy, a wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, zwłaszcza, gdy kontrola miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek.

Nie uważam, aby wymagania kwalifikacyjne warunkujące uzyskanie licencji ograniczały możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w obrocie nieruchomościami, wycenie czy zarządzaniu nieruchomościami.

Dostęp do zawodu pośrednika, podobnie jak do zawodu zarządcy nieruchomości, jest już ułatwiony, bo zniesiono egzaminy. Co więcej – rynek nieruchomości wchłania ogromne rzesze np. młodych prawników, którym znacznie łatwiej uzyskać licencje pośrednika czy zarządcy niż np. notariusza, który musi obowiązkowo uczestniczyć w transakcji, ale nie musi jej przygotowywać. W zasadzie jedynym kryterium dostępu do wspomnianych zawodów jest dziś wiedza, utrwalona odbyciem stosownej praktyki zawodowej.

Dyrektywa usługowa w Rozdziale IV dotyczącym swobody świadczenia usług i określonych odstępstw jednoznacznie stwierdza, iż jej przepisy nie mają zastosowania do zagadnień objętych Dyrektywą 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.

Dyrektywa ta wprowadza jasne reguły na rynku specjalistów, obejmując niemal wszelkie profesje, w tym rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości. Została ona implementowana Ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. nr 63 poz. 394).

W świetle licznych problemów jakie mogą być udziałem m.in. nieruchomistów, gdyby ustawa o działalności usługowej zawierała wątpliwej jakości przepisy – cztery ogólnopolskie organizacje zawodów nieruchomościowych zdecydowały się na powołanie oficjalnego zespołu lobbingowego, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 2005r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Zespół składa się z przedstawicieli: Polskiej Federacji Rynku Nieruchomości, Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Polskiej Federacji Stowarzyszeń Zarządców Nieruchomości, Polskiej Federacji Zarządców Nieruchomości. Zespół został powołany zgodnie z ustawą jako zgłoszenie zainteresowania pracami nad projektem ustawy o działalności usługowej.

Kazimierz Jurek
Członek Rady Fundacji
Europejski Instytut
Nieruchomości